손실보상 변호사/감정평가사

토지보상과 공시지가기준법 적용의 문제점 본문

손실보상

토지보상과 공시지가기준법 적용의 문제점

유무곤 변호사/감정평가사 2023. 2. 12. 00:57
728x90

헌법 제23조 제3항의 정당보상의 의미

1) 완전보상설

  • 손실보상은 피침해 재산이 가지는 완전한 가치를 보상해야 한다.
  • 피침해재산 자체의 손실, 즉 피침해 재산이 가지는 객관적 시장가치만을 내용으로 하고, 부대적 손실은 포함되지 않는다고 보는 견해
  • 침해에 의해 직접적․필연적으로 발생한 손실의 전부, 즉 부대적 손실(영업손실․이전비용 등)까지도 포함된다고 보는 견해
  • 미국헌법 수정 제5조의 정당한 보상(just compensation)조항의 해석을 중심으로, 주로 미국에서 발전되어 왔다.

2) 상당보상설

  • 손실보상은 재산권의 사회적 구속성과 침해행위의 공공성에 비추어 사회국가 원리에 바탕을 둔 기준에 따른 적정한 보상이면 족하다.
  • 당시의 사회통념에 비추어 객관적으로 타당하면 완전보상을 화회할 수 있다고 보는 견해
  • 완전보상이 원칙이지만 합리적 이유가 있을 경우에는 완전보상을 상회하거나 하회할 수 있다고 보는 견해
  • 재산권의 의무성을 강조하는 입장에서의 주장으로서 독일 바이마르헌법 제153조에서 유래한다.
 

토지 보상액 산정기준

토지보상법 제70조 제2항 토지에 대한 보상액은 가격시점에서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하여 산정하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자나 관계인

bosang.tistory.com

3) 판례

헌법재판소 2000헌바31 결정
헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하며, 토지의 경우에는 그 특성상 인근 유사토지의 거래가격을 기준으로 하여 토지의 가격형성에 미치는 제요소를 종합적으로 고려한 합리적 조정을 거쳐서 객관적인 가치를 평가할 수밖에 없는데 이 때, 소유자가 갖는 주관적인 가치, 투기적 성격을 띠고 우연히 결정된 거래가격 또는 흔히 불리는 호가, 객관적 가치의 증가에 기여하지 못한 투자비용이나 그 토지 등을 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 가격 등에 좌우되어서는 안 되며, 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되지 아니한다.

대법원 92누11084 판결 등
헌법 제23조제3항은 보상청구권의 근거에 관해서 뿐만 아니라 보상의 기준과 방법에 관해서도 법률의 규정에 유보하고 있는 것으로 보아야 한다고 판시함으로써 완전보상을 뜻하는 것으로 해석하고 있다. 또한 “정당한 보상”이라 함은 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 완전보상을 뜻하는 것이라 할 것이나, 투기적인 거래에 의하여 형성되는 가격은 정상적인 객관적 재산가치로 볼 수 없으므로 이를 배제한다고 하여 완전보상의 원칙에 어긋나는 것은 아니라 한다(대법원 93누2131 판결 등). 당해 수용사업의 시행으로 인한 개발이익은 수용대상토지의 수용 당시의 객관적 가치에 포함되지 아니하는 것이므로 수용대상토지에 대한 손실보상액을 산정함에 있어서 구 토지수용법 제46조 제2항에 의하여 손실보상액 산정의 기준이 되는 지가공시법에 의한 공시지가에 당해 수용사업의 시행으로 인한 개발이익이 포함되어 있을 경우 그 공시지가에서 그러한 개발이익을 배제한 다음 이를 기준으로 하여 손실보상액을 평가하고, 반대로 그 공시지가가 당해 수용사업의 시행으로 지가가 동결된 관계로 개발이익을 배제한 자연적 지가상승분도 반영하지 못한 경우에는 그 자연적 지가상승률을 산출하여 이를 기타사항으로 참작하여 손실보상액을 평가하는 것이 정당보상의 원리에 합당하다.
 

손실보상금 소송에서 정당한 보상금액

보상금 증액소송의 심판대상 하나의 재결 내에서 소송당사자가 구체적으로 불복신청을 한 보상항목들로 제한됨 보상항목별 보상금의 과부족이 있는 경우 정당한 보상금 결정(보상항목 유용)

bosang.tistory.com

공시지가기준법의 문제점

1) 표준지공시지가와 실거래가격의 차이 문제

표준지공시지가의 적정가격을 평가함에 있어서 항상 문제가 되는 것은 실거래가격과의 괴리문제이다. 그 이유는 표준지공시지가의 적정가격 개념이 價値指向的·規範的 槪念으로서 현실의 시장자료를 근거로 한 시장분석에 머무르지 않고 수익성·비용성 등을 감안한 적정성 여부의 가치판단에 기초한 것이기 때문이다. 부동산 거래에 있어서 실거래가격은 적정가격과 달리 매매 등의 필요에 따라 개별적으로 형성되는 것이 보통이며, 이러한 현실적인 거래의 당사자들은 항상 경제적 합리성에 입각하여 행동한다고 할 수 없다. 
 

공시지가기준법의 문제

문제의 소재 토지의 객관적인 가치를 반영하지 못하는 표준지공시지가를 기준으로 ‘정당한 보상금액’을 산출하고자 하는 시도의 적정성이 문제됨 비교표준지의 공시지가 기준과 그 밖의 요

bosang.tistory.com

2) 그 밖의 요인 보정의 논리적 모순

표준지공시지가의 적정가격과 실거래가격 및 인근 보상평가선례 등과의 괴리를 보정하는 역할을 한다.
이론적으로 그 밖의 요인 보정을 허용할 수 있는지에 관하여 견해가 대립한다.

① 부정설

  • 첫째, 종전(1991.12.31 개정이전)에는 보상액의 산정에 있어서 기타사항으로 참작하도록 구토지수용법 제46조에 규정되어 있었으나 현행 「토지보상법」에서는 보상액의 산정에서 기타사항을 참작할 수 있는 근거규정이 삭제되었다. 따라서 기타사항을 참작하도록 되어 있는 규정을 삭제한 것은 참작하지 못한다고 해석하는 법 취지에 부합된다. 
  • 둘째, 공시지가 제체에는 이미 인근유사토지의 정상적인 거래가격 등 기타사항이 종합적으로 참작된 적정가격이기 때문에(지가공시법 제2조, 제4조제1항) 그 외에 별도의 그 밖의 요인을 참작할 필요가 없다고 보아야 한다.
  • 셋째 「토지보상법」 제70조의 “그 밖에 당해 토지의 위치·형상·환경·이용 상황 등”의 규정은 개별요인의 비교항목에 한정된 것만이 열거되었기 때문에 개별요인의 비교 외에 다른 항목을 참작할 수 없다. 넷째 보상액의 평가를 감정평가업자의 자의성이나 재량으로부터 멀리하기 위하여서는 법정의 참작항목이외에는 어떠한 요인도 참작할 수 없도록 해석하는 것이 가장 효과적이다.

② 긍정설

  • 첫째, 토지에 대한 보상은 공시지가를 기준으로 평가하여야 하는데 공시지가는 일반적으로 市價(market value)에 미달하므로 이러한 공시지가를 기준으로 평가하면서도 헌법 제23조제3항에 규정된 정당보상이 되어야 하고, 정당보상에 이르는 방법에는 어떠한 제한이 따라서는 아니 되므로 그 밖의 요인을 고려하여야 정당보상이 이루어 진다면 그 밖의 요인을 참작할 수 있도록 하여야 하는 것이지 「토지보상법」에 참작할 수 있는 항목에서 삭제되었다 하여 임의적 참작대상에서도 배제되는 것으로 해석하여야 할 이유가 없다. 
  • 둘째, 「감정평가에 관한 규칙」 제17조제1항에 토지의 평가에 있어서는 「그 밖에 사항」을 참작하도록 규정되어 있기 때문에 보상액평가에서도 이를 적용하여야 하므로 보상액산정에서 그 밖의 요인의 참작은 당연한 것으로 보아야 한다. 
  • 셋째, 「토지보상법」제70조 제1항에서 그 밖의 요인 보정이나 보상선례의 참작가능성에 대하여 구체적 언급은 없으나, “그 밖에 당해 토지의 위치·형상·환경·이용 상황 등”에 대한 구체적인 서술이 없어 이를 열거조항으로 볼 것인지 아니면 예시조항으로 볼 것인지에 따라 그 해석을 달리 할 수 있을 것이다. 토지의 가격에 영향을 미치는 요인을 특정하여 명시적으로 규정하기 어렵다는 점에서 이는 열거조항이 아닌 예시조항으로 해석해야 한다. 취득하는 토지의 가격 산정 시 위에 언급된 토지의 위치‧형상‧환경‧이용 상황 이외에도 토지가격에 영향을 미칠 수 있는 요인, 즉 기타요인이 있다면 이를 적용하여 적정가격을 산정해야 함이 동 규정의 취지에 적합할 것이다. 
  • 넷째 보상액의 평가에 있어서 감정평가업자의 자의성이나 재량의 여지를 없애기 위해서는 그 밖의 요인을 참작할 수 없는 것으로 해석하여야 한다는 주장은 정책의 문제를 규범의 문제로 해결하려는 오류를 범하고 있다.

대법원 판례

토지수용에 있어서의 손실보상액 산정에 관한 관계법령의 규정을 종합해보면, 수용 대상 토지의 정당한 보상액을 산정함에 있어서 인근 유사 토지의 정상거래 사례를 반드시 조사하여 참작하여야 하는 것은 아니지만, 인근 유사 토지가 거래된 사례나 보상이 된 사례가 있고 그 가격이 정상적인 것으로 적정한 보상액 평가에 영향을 미칠 수 있는 것임이 입증된 경우에는 이를 참작할 수 있다”라고 하여 보상선례 등의 참작 가능성을 판시하였다.
판례에 의해 인정되는 그 밖의 요인으로는 ① 인근유사토지의 정상거래사례(대법원 2004두5621판결 등), ② 보상선례(대법원 2002두5054 판결 등), ③ 호가(대법원 93누11500 판결129), ④ 그 외의 그 밖의 요인으로 자연적인 지가상승률(대법원 96누16001 판결 등) 등이 있는데, 다만 보상액 산정시 참작될 수 있는 호가는 그것이 인근유사토지에 대한 것으로, 투기적 가격이나 당해 공공사업으로 인한 개발이익 등이 포함되지 않은 정상적인 거래가격 수준을 나타내는 것임이 입증되는 경우에 한하며, 보상평가에 참작할 수 있는 인근유사토지의 정상 거래사례의 요건은 그 토지가 수용 대상 토지의 인근 지역에 위치하고 용도지역․지목․등급․지적․형태․이용 상황․법령상의 제한 등 자연적․사회적 조건이 수용 대상토지와 동일하거나 유사한 토지에 관하여 통상의 거래에서 성립된 가격으로서, 개발이익이 포함되지 아니하고, 투기적인 거래에서 형성된 것이 아닌 것을 요건으로 하고 있다(대법원 2004두5621 판결, 2003다38207 판결, 2001두9783판결 등).
실질적으로 보상선례,  거래사례를 기준으로 보상평가액을 산정하는 것으로서 표준지공시지가를 기준으로 평가한다는 기준은 유명무실해진다. 즉, 형식상 표준지공시지가를 기준으로 한다고 하지만, 실질은 보상선례 또는 거래사례를 기준으로 평가하는 모순에 빠지게 된다. 

3) 표준지공시지가 기준 보상액에서 개발이익을 배제하는 문제

개발이익이라 함은 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고시되거나 공익사업의 시행 기타 공익사업의 시행에 따른 절차로서 행하여진 토지이용계획의 설정․변경․해제 등으로 인하여 토지소유자가 자기의 노력에 관계없이 지가가 상승되어 현저하게 받은 이익으로서 정상지가 상승분을 초과하여 증가된 부분을 말한다. 현행 토지보상법은 제67조 제2항에서 개발이익배제의 원칙을 명문으로 규정하여 입법적으로 해결하였다. 이는 개발이익의 배제에 관한 헌법재판소의 입장과 대법원의 확립된 판례를 반영한 것이다.
 

그 밖의 요인 보정을 위한 거래사례 등의 선정기준

원칙 보상의 일반원칙에 따라 그 밖의 요인을 보정하는 경우 지역요인 또는 개별요인 비교시에 반영된 것 또는 해당 공익사업으로 인한 가치변동분은 보정하여서는 안 된다. 그 밖의 요인 보정

bosang.tistory.com


유무곤 변호사/감정평가사

 

| 02-594-0011 | 010-2387-8931 |

| bestbosang@gmail.com |

| bosang.tistory.com | blog.naver.com |

| 서울 서초구 법원로4길 23, 4층 (서초동, 대덕빌딩) |

 

법무법인 기회

 

유무곤 변호사/감정평가사 약력

인천고등학교 졸업 서울대학교 법학과 졸업 서울대학교 대학원 법학과 수료 (지적재산권법) 사법시험 합격 (제43회) 사법연수원 수료 (제34기) 변호사 감정평가사시험 합격 (제30회) 감정평가사

bosang.tistory.com

 

728x90