공법상 제한을 받는 토지의 보상평가

1. 공법상 제한을 받는 토지

 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 국가유산기본법, 국사기지 및 군사시설 보호법, 도시 및 주거환경정비법, 산업입지 및 개발에 관한 법률, 산지관리법 등에 의한 고시·공고·인가 등의 처분으로 이용제한이나 규제를 받는 토지

 

2. 일반적 계획제한을 받는 토지

가. 일반적 계획제한

 

1) 일반적 계획제한의 의의
 제한 자체로 목적이 달성되는 제한
 ｢국토계획법｣ 제4장 제2절의 규정에 의한 용도지역(제36조)·지구(제37조)·구역[개발제한구역(제38조), 도시자연공원구역(제38조의2), 시가화조정구역(제39조), 수산자원보호구역(제40조), 도시혁신구역(제40조의3), 복합용도구역(제40조의4) 등]의 지정 또는 변경으로 인한 제한 등 계획제한

 

2) 일반적 계획제한에 해당하기 위한 요건
<大法院> 일반적 계획제한의 요건 : 용도지역·지구·구역의 지정 또는 변경과 같이 그 자체로 제한목적이 달성되는 일반적 계획제한으로서 구체적 도시계획사업과 직접 관련되지 아니한 경우에는 그러한 제한을 받는 상태 그대로 평가하여야 [한다](2017두61799, 2019두34982).

 

가) 제한 자체로 목적이 달성되는 제한

나) 구체적 도시계획사업과 직접 관련되지 않는 제한

 

나. 일반적 제한을 받는 토지의 보상평가방법

 제한받는 상태 평가

 공법상 제한을 받는 토지에 대하여는 제한받는 상태대로 평가한다(토지보상법 시행규칙 제23조 제1항 본문).
<大法院> 일반적 계획제한 : 용도지역·지구·구역의 지정 또는 변경과 같이 그 자체로 제한목적이 달성되는 일반적 계획제한으로서 구체적 도시계획사업과 직접 관련되지 아니한 경우에는 그러한 제한을 받는 상태 그대로 평가하여야 [한다](2017두61799, 2019두34982).
<大法院> 사업인정 이후 일반적 계획제한 : 안양시가 1968. 11. 8. 건설부장관으로부터 (중략) 토지구획정리사업시행인가를 받아 토지구획정리사업을 시행하고 있던 토지들 중 이 사건 토지를 포함한 일부 토지들에 대하여 건설부장관이 1972. 8. 25. (중략) 개발제한구역지정을 하였으나 (중략) 토지구획정리사업이 계속 시행·완료되어 1977. 12. 28. 환지처분이 확정되었다는 것인바, (중략) 개발제한구역의 지정은 이 사건 공공사업(제2 경인고속도로 개설사업)과 관계없이 가해진 일반적 계획제한에 해당하므로, 이 사건 토지의 정당한 수용보상액을 산정함에 있어서는, 그러한 제한이 있는 상태 그대로 평가하여야 할 것이다(93누12527, 96누1313).

 

다. 규정 취지

 재산권의 내재적·사회적 제약에 불과하여 보상 불요(헌법 제23조 제2항)

 

3. 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 가해진 제한을 받는 토지

가. 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 가해진 제한

 

1) 직접 목적
 가해진 제한과 사업 명칭에 관계없이 공익사업의 실질적 내용의 동질성이 유지되는 경우, 당초 공익사업과 다른 목적의 공익사업에 편입되는 경우 포함
<大法院> 사업변경 내지 고의적인 사전제한 등으로 인한 토지소유자의 불이익을 방지하기 위한 것이라는 점에 비추어 볼 때, 수용대상 토지의 보상액 평가시 고려대상에서 배제하여야 할 당해 공공사업과 다른 목적의 공공사업으로 인한 공법상의 제한의 범위는 그 제한이 구체적인 사업의 시행을 필요로 하는 이른바 개별적 계획제한에 해당하는 것에 한정된다고 할 것이고, 공원용지 지정으로 인한 제한은 이러한 개별적 계획제한에 해당하는 것이다(91누4324, 98두4498). 당초의 목적사업과 다른 공공사업에 편입되는 경우에 당해 공공사업의 시행을 직접목적으로 하여 가해진 제한이 아니라는 이유로 당초에 결정고시된 도시계획시설로서의 공법상의 제한이 있는 상태대로 평가하여야 한다고 해석한다면 도시계획시설로 결정고시된 토지가 그후에 당초의 목적사업에 편입되었는가 아니면 당초의 목적사업과는 다른 공공사업에 편입되는가의 사정에 의하여 평가방법이 크게 달라지게 되어 매우 불합리할 뿐만아니라 공공사업시행자가 보상액을 적게 하기 위하여 실제로 시행할 공공사업과 다른 목적의 도시계획시설로 결정고시할 여지를 남기게 되어 위 특례법시행규칙 제6조 제4항의 취지에도 어긋나기 때문이다(88누11797).

 

2) 제한

가) 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 개별적·구체적 제한
 구체적 사업의 시행이 있어야 목적이 달성되는 제한
<大法院> 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 가해진 제한의 의의 : 도로·공원 등 특정 도시계획시설의 설치를 위한 계획결정과 같이 구체적 사업이 따르는 개별적 계획제한이거나 일반적 계획제한에 해당하는 용도지역·지구·구역의 지정 또는 변경에 따른 제한이더라도 그 용도지역·지구·구역의 지정 또는 변경이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 때에는 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한으로 보아 위 제한을 받지 아니하는 상태를 상정하여 평가하여야 한다(91누4324, 2006두11507, 2012두1020, 2017두61799, 2019두34982).

나) 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 용도지역 또는 용도지구 등의 변경
 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 용도지역 등의 변경 뿐 아니라, 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 용도지역 등의 부지정, 불변경 포함
<大法院> 용도지역의 부지정, 불변경 : 어느 수용대상 토지에 관하여 특정 시점에서 용도지역 등을 지정 또는 변경하지 않은 것이 특정 공익사업의 시행을 위한 것일 경우 이는 해당 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한이라고 보아 용도지역 등의 지정 또는 변경이 이루어진 상태를 상정하여 토지가격을 평가하여야 한다. 여기에서 특정 공익사업의 시행을 위하여 용도지역 등을 지정 또는 변경하지 않았다고 볼 수 있으려면, 토지가 특정 공익사업에 제공된다는 사정을 배제할 경우 용도지역 등을 지정 또는 변경하지 않은 행위가 계획재량권의 일탈·남용에 해당함이 객관적으로 명백하여야만 한다(2012두7950, 2017두61799).

 

나. 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 가해진 제한을 받는 토지의 보상평가방법

 제한이 없는 상태 상정 평가
 공법상 제한이 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 가하여진 경우에는 제한이 없는 상태를 상정하여 평가한다(토지보상법 시행규칙 제23조 제1항 단서).
 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다(제23조 제2항).
<大法院> 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한 : 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하는 제한으로 보아 위 제한을 받지 아니하는 상태를 상정하여 평가하여야 한다(91누4324, 2006두11507, 2012두1020, 2017두61799, 2019두34982).

다. 규정 취지
 재산권의 내재적·사회적 제약을 넘는 특별한 희생에 해당하여 보상 필요(헌법 제23조 제3항)
<大法院> 사업변경 내지 고의적인 사전제한 등으로 인한 토지소유자의 불이익을 방지하기 위한 것이[다](98두4498)

 

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