공물의 수용

1. 사실관계

이 사건 토지는 구 문화재보호법에 의하여 지방문화재로 지정된 광평대군 묘역의 일부이다.

서울특별시는 수서지구 택지개발사업의 시행자로서 택지개발촉진법에 따른 계획승인을 얻어 고시함으로써 택지개발계획에 의하여 수용할 토지에 포함되었다.

문화재보호법상 문화재를 수용하는 것이 금지되어 택지개발계획 승인처분이 당연무효인지, 그에 따라 수용재결, 이의재결의 취소를 구할 수 있는지 문제되었다.

 

2. 택지개발계획 승인의 법적 성격

택지개발계획의 승인은 당해사업이 택지개발촉진법상의 택지개발사업에 해당함을 인정하여 시행자가 그후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정해 주는 행정처분의 성격을 갖는 것이라 할 것이고, 따라서 그 승인고시의 효과는 수용할 목적물의 범위를 확정하고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시킨다고 할 것이다(대법원 86누256 판결).

 

3. 수용의 목적물에 관한 주장의 성격―하자의 승계 문제

지정문화재는 수용의 대상이 될 수 없다는 주장은 택지개발계획 승인 단계에서의 하자를 주장하는 것으로서, 하자의 승계를 다투고 있는 것이다.

선행처분에 존재하는 하자가 당연무효인 경우이거나 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여 행하여지는 것으로서 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 선행처분과 후행처분의 관계에 있어서 후행처분 자체에는 하자가 없어도 선행처분에 하자가 있으면 이를 이유로 후행처분의 효력을 다투는 것이 가능하다(대법원 91누4324 판결 등).

사업인정과 수용재결 사이 하자의 승계가 이루어지는 관계에 있지 않다는 것이 확립된 판례이다(대법원 91누2342, 92누16287 판결 등)

 

4. 지정문화재에 대한 수용의 가부

  1) 시·도지정문화재의 법적 성격

 

강학상 공물에 해당하고, 구체적으로 공공용물, 공용물, 공적보존물 중 공적보존물에 해당한다(통설).

문화재보호구역으로 지정된 토지에 가하여지는 위와 같은 공법적 규제는 문화재를 보호하기 위하여 해당 구역의 현상보존을 기하려는 데 주된 목적이 있다는 점에서 보면, 문화재보호구역 내의 국유토지는 "법령의 규정에 의하여 국가가 보존하는 재산", 즉 국유재산법 제4조 제3항 소정의 "보존재산"에 해당한다(대법원 93다23442 판결).

 

  2) 토지보상법상 수용·사용되고 있는 토지 여부

 

수용·사용되고 있는 토지 등은 특별히 필요한 경우가 아니면 다른 공익사업을 위하여 수용·사용할 수 없다(토지보상법 제19조 2항).

공물은 국가, 지방자치단체 등의 행정주체가 직접 행정목적에 제공한 개개의 유체물을 말하는 것으로 정의되고 있으므로 공물인 토지는 대부분 토지보상법 제19조에 규정된 수용·사용되고 있는 토지 등에 해당한다고 본다.

  3) 토지보상법 제19조의 취지

공익사업에 제공되고 있는 토지는 될 수 있는 한 현재의 용도를 유지하기 위하여 원칙적으로 수용의 목적물이 될 수 없으나, 그보다 더 중요한 공익사업에 제공할 필요가 있는 경우에는 예외적으로 그 용도로 전용할 수 있도록 하기 위하여 그 경우에 한하여 구용의 목적물이 될 수 있도록 한 것이라고 설명된다.

"특별히 필요한 경우"란 현재 토지를 사용중인 사업의 공익성과 당해 토지를 새로이 수용, 사용하려고 하는 사업의 공익성의 대소, 경중을 비교형량한 후 전자의 사업의 공익성을 상실함에 의한 손실이 후자의 사업에 부여되는 공익성보다 가벼운 경우를 말한다.

 

토지수용법은 같은 법 제19조의 규정에 의한 제한 이외에는 수용의 대상이 되는 토지에 관하여 아무런 제한을 하지 아니하고 있을 뿐만 아니라, 토지수용법, 문화재보호법 규정을 종합하면 구 문화재보호법에 의하여 지방문화재로 지정된 토지가 수용의 대상이 될 수 없다고 볼 수는 없다 할 것이다(대법원 95누16241 판결).

 

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