형식적 당사자소송과 실질적 당사자소송

1. 쟁점 정리

• 행정소송법 제3조 제2호에 규정된 당사자소송은 그 성격과 소송 형태에 따라 실질적 당사자소송과 형식적 당사자소송으로 구분된다.
• 실질적 당사자소송은 대립하는 당사자 사이의 공법상 법률관계 그 자체를 다투는 소송인 반면, 형식적 당사자소송은 실질적으로는 행정청의 처분 등을 다투는 것이나 형식적으로는 그 처분으로 형성된 법률관계의 당사자를 피고로 하는 소송이라는 점에서 본질적인 차이가 있다.
• 양 소송의 정의, 인정 범위, 피고적격 및 개별법상 근거 필요 여부 등을 비교 검토함으로써 행정구제수단으로서의 각각의 특성을 명확히 밝혀본다.

2. 관련 법령 내용

• 행정소송법 제3조 제2호는 당사자소송을 "행정청의 처분등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송"으로 정의한다.
• 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’) 제85조 제2항은 보상금의 증감에 관한 소송을 제기할 때 토지소유자 등은 사업시행자를, 사업시행자는 토지소유자 등을 각각 피고로 하도록 규정하여 형식적 당사자소송의 대표적 근거를 마련하고 있다.
• 행정소송규칙 제19조는 당사자소송의 대상을 예시하며, 토지보상법상 보상금 증감 소송뿐만 아니라 공법상 지위 확인, 공법상 계약 관련 소송 등을 포함하고 있다.

3. 법리

가. 실질적 당사자소송

1. 성질 및 취지: 형식적으로나 실질적으로나 대등한 당사자 사이의 공법상 권리 또는 법률관계 그 자체를 소송물로 삼는다. 행정처분이 결여된 공법관계를 다투기 위해 마련된 소송형태이다.
2. 인정 범위 및 예시
   (1) 법규에 의해 직접 확정된 법률관계: 공무원의 지위확인, 미지급 퇴직연금 지급청구, 부가가치세 환급세액 지급청구 등이 이에 해당한다.
   (2) 공법상 계약: 전문직공무원 채용계약이나 민간투자사업 실시협약 등에 관한 분쟁이 포함된다.
   (3) 처분의 절차적 요건 다툼: 도시정비법상 인가 전 조합 총회결의의 효력을 다투는 소송이 대표적이다.
3. 피고적격 및 근거: 행정소송법 제39조에 따라 국가·공공단체 그 밖의 권리주체가 피고가 된다. 실질적 당사자소송은 행정소송법 제3조 제2호에 의해 일반적인 근거가 마련되어 있으므로 개별법의 별도 근거가 필요하지 않다.

나. 형식적 당사자소송

1. 성질 및 취지: 실질은 행정청의 처분이나 재결의 효력을 다투는 항고소송의 성격을 가지지만, 입법 정책적 이유로 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 당사자소송의 형식을 취한다. 이는 처분청을 거치지 않고 직접 법률관계의 내용을 법원이 결정하게 함으로써 권리구제의 실효성을 높이고 무용하게 소송이 반복되는 것을 방지하기 위함이다.
2. 대표적 예시: 보상금증감청구소송 토지수용위원회의 보상금 재결에 불복할 때, 재결청인 위원회가 아닌 사업시행자 또는 토지소유자를 피고로 삼아 보상금의 증액이나 감액을 구하는 소송이다.
3. 피고적격 및 근거: 법률관계의 한쪽 당사자(사업시행자 또는 토지소유자)가 피고가 되며, 처분청은 피고에서 제외된다. 다수설과 판례는 형식적 당사자소송이 처분의 효력을 직접 다투는 예외적 형태이므로, 개별 법률의 명시적 근거가 있는 경우에만 인정된다고 본다.

다. 양 소송의 비교 요약

구    분	실질적 당사자소송	형식적 당사자소송
소송의 실질	공법상 법률관계 그 자체	처분의 효력 또는 내용 다툼
소송의 형식	당사자소송	당사자소송
피고	국가, 공공단체 등 권리주체	법률관계의 상대방 당사자
개별법 근거	불요 (일반규정으로 가능)	필요 (명문 규정 원칙)
대표 사례	공무원 지위확인, 공법상 계약	보상금증감청구소송

4. 형식적 당사자소송의 일반적 인정 여부 (명문 규정 부재 시)

1. 견해의 대립
   (1) 긍정설: 행정소송법 제25조, 제26조가 당사자소송에도 준용되므로 처분의 효력을 유지한 채 법률관계만을 변경하는 형태를 일반적 소송유형으로 인정할 수 있다는 견해이다.
   (2) 부정설(다수설 및 판례): 처분에 대한 불복은 원칙적으로 항고소송에 의해야 하며, 형식적 당사자소송은 처분의 공정력과 모순될 우려가 있어 개별법에 명시적 규정이 있는 경우에만 한정적으로 인정해야 한다는 견해이다.
2. 판례의 입장 대법원은 토지보상법 등 개별 법률이 정한 범위를 넘어서는 형식적 당사자소송을 원칙적으로 인정하지 않는 보수적인 입장을 취하고 있다.

5. 보상금증감청구소송의 성질 

1. 견해의 대립
   (1) 형성소송설: 재결에서 정한 보상액을 법원이 판결로써 취소하거나 직접 변경하는 성질을 가진다고 본다.
   (2) 확인·급부소송설: 법규에 의해 정당하게 산정된 보상금액을 확인하거나 그 부족분의 지급을 구하는 소송으로 본다.
2. 판례의 입장 현행 토지보상법이 토지수용위원회를 피고에서 제외하고 사업시행자를 상대로 직접 지급을 구하게 하는 점에 비추어 확인·급부소송설이 타당하다는 평가를 받는다.

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