신속통합기획 포함 재건축 사업의 절차

1. 쟁점 정리

• 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’)상 아파트 재건축사업은 노후·불량건축물을 정비하여 주거환경을 개선하는 사업으로, ‘계획수립 - 사업주체 형성 - 사업시행계획 - 관리처분계획 - 공사 및 완료’의 절차를 거친다.
• 특히 서울특별시의 ‘신속통합기획’ 도입에 따라 정비구역 지정 단계에서 기존의 복잡한 절차가 어떻게 간소화되는지와 2025년 6월 시행 예정인 ‘재건축진단’(구 안전진단) 제도의 변화가 전체 사업 일정에 미치는 영향을 검토한다.
• 사업시행계획 단계에서의 ‘통합심의’ 제도와 관리처분계획의 법적 성격 및 이전고시의 효과 등 각 단계별 핵심 법리와 행정처분의 효력을 분석한다.

2. 관련 법령 내용

• 도시정비법 제12조 및 제13조는 재건축사업의 관문인 ‘재건축진단’의 대상 및 절차를 규정한다(도시정비법 제12조, 제13조).
• 도시정비법 제35조는 정비구역 지정 후 조합 설립을 위한 동의 요건과 시장·군수등의 인가에 관하여 명시하고 있다(도시정비법 제35조).
• 도시정비법 제50조 및 제50조의2는 사업시행계획인가와 각종 심의를 한꺼번에 진행하는 ‘통합심의’의 근거를 둔다(도시정비법 제50조, 제50조의2).
• 도시정비법 제74조 및 제86조는 정비사업의 핵심인 관리처분계획인가와 소유권 이전을 위한 이전고시 절차를 규정한다(도시정비법 제74조, 제86조).

3. 법리

가. 정비구역 지정 및 신속통합기획

1. 신속통합기획의 성격 및 취지: 신속통합기획은 정비계획 수립 단계에서 서울시가 공공성과 사업성의 균형을 이룬 가이드라인을 제시하고 신속한 추진을 지원하는 ‘공공지원계획’이다. 이는 행정청이 인허가 절차를 선제적으로 조율하여 구역 지정까지의 기간을 단축하는 행정적 가이드라인의 성격을 가진다.
2. 신속통합기획의 착수 요건
   가) 입안 요청을 위한 주민 동의
   (1) 동의 비율: 토지등소유자가 정비구역 지정을 위한 정비계획의 입안을 요청하려는 경우, 토지등소유자의 30% 이상의 동의를 얻어야 한다(조례 제9조의2 제1항).
   (2) 동의서 번호 부여: 동의를 받으려는 자는 구역계를 첨부하여 자치구청장에게 사전에 알려야 하며, 구청장이 번호를 부여한 동의서로 동의를 받아야 한다(조례 제9조의2 제3항).
   나) 대상지 선정 및 사전검토
   (1) 구청장은 입안 요청을 받은 날부터 1개월 이내에 정비계획 입안대상지역 요건 등의 적정 여부를 확인하고 시장과 협의하여야 한다(조례 제9조의2 제5항).
   (2) 시장은 정비계획의 기본방향 작성을 위한 절차 및 운영 방법 등을 별도로 정하여 운영할 수 있다(조례 제9조의2 제7항).
   다) 단계별 상세 절차(기존 방식과의 비교)
   (1) 제1단계: 사전검토 단계의 간소화 기존 매뉴얼에서는 사전검토 요청 후 ‘사전타당성조사’와 ‘주민 의견조사’를 거쳤으나, 신속통합기획에서는 이 두 절차를 폐지하여 착수 기간을 획기적으로 단축한다.
   (2) 제2단계: 계획 수립 단계의 병행. 서울시의 ‘정비지원계획(신속통합기획)’ 수립과 자치구의 ‘정비계획안’ 수립을 병행하여 추진한다. 자치구의 기초생활권계획 수립 절차를 생략하고, 신속통합기획 시 검토하는 ‘약식 기초생활권계획’으로 대체한다.
   (3) 제3단계: 심의 및 구역 지정: 정비계획안 수립 후 실시하던 ‘시·구 합동보고회’ 절차를 폐지한다. 주민설명회, 주민공람, 의회 의견청취를 거쳐 서울시 도시계획위원회 심의 후 정비구역으로 결정 고시된다.
   라. 주요 인센티브 및 특례
   건축 규제 완화 아파트 최고 높이 35층 제한 및 한강변 첫 주동 15층 규제를 지역 특성에 따라 유연하게 운영하며, 제2종 일반주거지역의 높이 규제도 25층 내에서 유연하게 적용한다.
   통합심의 및 전담 조직 건축, 교통, 환경 등 개별 심의 절차를 통합하여 심의할 수 있도록 5명 내지 9명으로 구성된 ‘정비사업 전담 특별분과 위원회’를 운영하여 심의 기간을 단축한다.
3. 절차 간소화 효과: 신속통합기획 적용 시 기존 매뉴얼상의 ‘사전타당성조사’와 ‘주민 의견조사’를 폐지하고, 자치구의 기초생활권계획 수립 절차를 생략하며, 정비지원계획과 정비계획안 수립을 병행함으로써 기간을 획기적으로 단축한다. 또한 시·구 합동보고회 절차도 폐지된다.
4. 재건축진단(구 안전진단) 2025년 6월부터 ‘안전진단’의 명칭이 ‘재건축진단’으로 변경되며, 구조안전성 및 주거환경을 종합적으로 평가한다. 재건축진단은 정비예정구역별 수립 시기부터 사업시행계획인가 전까지 통과하면 되도록 절차가 개선되었다(재건축 패스트트랙).

나. 사업주체 형성 및 조합설립인가

  1) 조합설립추진위원회의 구성 및 승인

1. 구성 요건 및 절차: 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 추진위원장을 포함한 5인 이상의 위원과 운영규정을 정하여 시장·군수등의 승인을 받아야 한다(도시정비법 제31조 제1항). 2025년 6월부터는 정비구역 지정 전에도 일정한 요건을 갖추면 추진위원회 구성이 가능하다(도시정비법 제31조 제2항).
   * 토지등소유자의 정의: (1) 주거환경개선사업 및 재개발사업: 정비구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자(도시정비법 제2조 제9호 가목). (2) 재건축사업: 정비구역에 위치한 건축물 및 그 부속토지의 소유자(도시정비법 제2조 제9호 나목). (3) 신탁업자가 사업시행자인 경우: 정비사업을 목적으로 신탁한 토지 또는 건축물의 위탁자(도시정비법 제2조 제9호 단서)
2. 법적 성격 및 지위: 추진위원회는 조합 설립을 위한 준비 업무를 수행하는 한시적 기구이며, 조직과 실체를 가진 ‘비법인사단’에 해당한다. 추진위원회 구성 승인처분은 강학상 ‘인가’로 본다(대법원 2013. 1. 31. 선고 2011두11112 판결).
3. 법률상 의제(도시정비법 제31조 제3항): 추진위원회 구성에 동의한 자는 조합의 설립에도 동의한 것으로 본다. 이는 토지등소유자의 동의방식 간소화를 위한 것이다. 반대의사 표시 및 효과 의제되는 동의를 거부하려면 조합설립인가 신청 전까지 시장·군수등 및 추진위원회에 반대의사를 표시해야 한다. 반대의사 표시를 한 경우에는 조합설립 동의자 수 산정에서 제외된다. 모든 동의는 해당 동의에 따른 인허가를 신청하기 전까지 철회할 수 있다. 조합 설립 동의의 제한 조합 설립에 대한 동의는 최초 동의일로부터 30일까지만 철회할 수 있으며, 30일이 지나지 않았더라도 창립총회 후에는 철회가 불가하다. 다만, 동의서 기재 사항(정비사업비 등)이 변경된 경우에는 인가 신청 전까지 철회가 가능하다.

  2) 조합 설립을 위한 동의 확보

1. 재건축사업의 특수성: 재건축사업은 재개발과 달리 ‘임의가입제’를 채택하고 있어, 조합 설립에 동의한 자만 조합원이 된다(도시정비법 제39조 제1항).
2. 동의 요건(2025. 5. 1. 시행 기준)
   가) 주택단지 안: 공동주택 각 동별 구분소유자의 과반수 동의(복리시설은 1/3 이상)와 단지 전체 구분소유자의 70/100 이상 및 토지면적의 70/100 이상의 토지소유자 동의를 얻어야 한다(도시정비법 제35조 제3항).
   나) 주택단지가 아닌 지역 포함: 해당 지역 토지 또는 건축물 소유자의 3/4 이상 및 토지면적의 2/3 이상의 토지소유자 동의를 받아야 한다(도시정비법 제35조 제4항).

3) 창립총회의 개최

1. 시기 및 목적: 조합설립인가를 신청하기 전에 반드시 개최해야 하는 필수적 절차이다(도시정비법 제32조 제3항). 정관의 확정, 조합 임원 및 대의원의 선임 등을 의결한다(도시정비법 시행령 제27조 제4항).
2. 의결 방법: 토지등소유자(재건축의 경우 동의한 자) 과반수의 출석과 출석자 과반수의 찬성으로 결의하며, 조합원 20% 이상이 직접 참석해야 한다(도시정비법 시행령 제27조 제5항, 도시정비법 제45조 제10항).

4) 조합설립인가 및 법인격 취득

1. 인가의 성격: 재건축조합 설립인가처분은 단순한 보충행위에 그치는 것이 아니라, 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 ‘설권적 처분’(특허)의 성격을 갖는다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결). 과거에는 인가설의 입장이었으나, 현재 대법원은 재건축조합 설립인가를 "법령상 요건을 갖출 경우 주택재건축사업을 시행할 수 있는 권한을 갖는 행정주체(공법인)로서의 지위를 부여하는 일종의 설권적 처분"으로 보아 특허설의 입장을 명확히 하고 있다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결).
2. 법인 성립: 조합은 설립인가를 받은 날부터 30일 이내에 주된 사무소의 소재지에서 등기함으로써 성립한다(도시정비법 제38조).
3. 업무의 포괄승계: 추진위원회가 행한 업무와 관련된 권리와 의무는 조합이 포괄승계하며, 조합 설립 후 추진위원회는 해산된다(도시정비법 제34조 제3항). 현행 도시정비법이 ‘승계’의 법리를 명문으로 채택하고 있는 점에 비추어, 추진위원회와 설립된 조합은 완전히 별개의 단체로 보아야 한다. 따라서 추진위원회가 취득한 부동산을 조합 명의로 하려면 표시변경등기가 아닌 소유권이전등기를 해야 한다.

다. 사업시행계획 및 통합심의

1. 통합심의 제도: 사업시행계획인가와 관련된 건축, 경관, 교육, 교통 등 각종 심의를 통합하여 심의함으로써 인허가 기간을 단축한다. 시장·군수등은 특별한 사유가 없으면 통합심의 결과를 반영하여 인가하여야 한다(도시정비법 제50조의2 제4항).
2. 인허가 의제 및 효과: 사업시행계획인가 고시가 있는 때에는 건축법상 건축허가 등 다른 법률에 따른 관련 인허가를 받은 것으로 본다(도시정비법 제57조 제1항). 이는 행정절차 간소화를 통한 신속한 사업 시행을 목적으로 한다.

1) 사업시행계획의 개념 및 작성

1. 성질 및 취지: 사업시행계획은 토지이용계획, 건축계획, 정비기반시설 설치계획 등을 포괄하며, 행정청의 인가를 통해 최종적으로 확정되는 구속적 행정계획의 성격을 갖는다.
2. 계획서의 주요 내용: 사업시행계획서에는 토지이용계획(건축물배치계획 포함), 정비기반시설 및 공동이용시설 설치계획, 임시거주시설을 포함한 주민이주대책, 세입자의 주거 및 이주 대책, 건축물의 높이 및 용적률 등에 관한 건축계획, 정비사업비 등이 포함되어야 한다(도시정비법 제52조 제1항).

2) 통합심의 제도

1. 대상 및 신청: 둘 이상의 심의(건축, 경관, 교육, 도시관리계획, 교통영향평가, 환경영향평가, 재해영향평가 등)가 필요한 경우 사업시행자는 통합심의를 신청할 수 있다.
2. 위원회 구성(2025. 1. 31. 개정 반영): 통합심의위원회는 위원장 1명과 부위원장 1명을 포함하여 24명 이상 150명 이하의 위원으로 구성하며, 각 전문 분야별(건축, 경관, 교육 등) 위원이 일정 수 이상 포함되어야 한다(도시정비법 시행령 제46조의2).
3. 절차 및 효과
   가) 방법: 위원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하며, 회의 7일 전까지 안건을 확정하여 통지해야 한다(도시정비법 시행령 제46조의4).
   나) 효과: 통합심의를 거친 경우에는 각 개별 법령에 따른 검토, 심의, 조사 등을 거친 것으로 보며, 시장·군수등은 특별한 사유가 없으면 그 결과를 반영하여 인가하여야 한다.

3) 인가 절차의 상세

1. 사전 준비 및 업체 선정: 설계자와 협의하여 건축계획을 조율하고, 환경영향평가 대상 여부를 사전에 확인하여 보고서 초안 검토를 통합심의 이전에 마쳐야 한다.
2. 조합 총회 의결: 사업시행계획을 수립하거나 변경하려면 반드시 총회 의결을 거쳐야 하며, 원칙적으로 조합원 과반수 출석과 출석 조합원 과반수 찬성으로 결의한다. 다만, 정비사업비가 10% 이상 증액되는 경우(물가상승률 등 제외)에는 조합원 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 한다.
3. 주민공람 및 의견청취: 시장·군수등은 인가 전 관계 서류의 사본을 14일 이상 일반인이 공람하게 하여야 하며, 제출된 의견을 심사하여 채택 여부를 통지하여야 한다(도시정비법 제56조).
4. 관련 기관 협의(인허가의제): 시장·군수등은 의제되는 인허가 사항에 대하여 관계 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 협의 요청을 받은 기관장은 20일(또는 30일) 이내에 의견을 제출해야 하고 기간 내 미제출 시 협의가 된 것으로 간주한다.

라. 관리처분계획 및 분양

1. 관리처분계획의 의의 및 성질: 종전의 토지 및 건축물에 대한 권리를 신축 자산에 대한 권리로 변환시켜 배분하는 계획으로, 토지등소유자에게 직접적인 법률상 영향을 미치는 ‘행정처분’에 해당한다(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두6333 판결).
2. 공용환권 및 사용·수익의 정지: 관리처분계획은 종전 소유권을 강제적으로 변환시키는 ‘공용환권’의 성격을 가진다. 인가고시가 있으면 이전고시가 있는 날까지 종전의 토지 또는 건축물을 사용하거나 수익할 수 없게 된다(도시정비법 제81조 제1항).

마. 이전고시 및 청산

1. 이전고시의 효과: 공사 완료 후 대지확정측량 등을 거쳐 소유권을 이전하며, 고시일의 다음 날에 분양받을 자는 대지 또는 건축물의 소유권을 취득한다(도시정비법 제86조 제2항).
2. 권리구제 이익의 소멸: 이전고시의 효력이 발생한 이후에는 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결).

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