손실보상의 원칙

사업시행자 보상의 원칙

공익사업에 필요한 토지등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 보상하여야 한다(법 제61조).

사전보상의 원칙

사업시행자는 해당 공익사업을 위한 공사에 착수하기 이전에 토지소유자와 관계인에게 보상액 全額을 지급하여야 한다(법 제62조 본문). 다만, 천재지변 시의 토지 사용(법 제38조)과 시급한 토지 사용(법 제39조)의 경우 또는 토지소유자 및 관계인의 승낙이 있는 경우에는 그러하지 아니하다(법 제62조 단서).

사업시행자가 토지소유자 및 관계인에게 보상금을 지급하지 아니하고 그 승낙도 받지 아니한 채 미리 공사에 착수하여 영농을 계속할 수 없게 하였다면 이는 위 공익사업법상 사전보상의 원칙을 위반한 것으로서 위법하다 할 것이므로, 이 경우 사업시행자는 2년분의 영농손실보상금을 지급하는 것과 별도로, 공사의 사전 착공으로 인하여 토지소유자나 관계인이 영농을 할 수 없게 된 때부터 수용개시일까지 입은 손해에 대하여 이를 배상할 책임이 있다(대법원 2011다27103 판결).

현금보상의 원칙

손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하여야 한다(법 제63조 제1항 본문). 

예외

1) 대토보상

토지소유자가 원하는 경우로서 사업시행자가 해당 공익사업의 합리적인 토지이용계획과 사업계획 등을 고려하여 토지로 보상이 가능한 경우에는 토지소유자가 받을 보상금 중 본문에 따른 현금 또는 제7항 및 제8항에 따른 채권으로 보상받는 금액을 제외한 부분에 대하여 다음 각 호에서 정하는 기준과 절차에 따라 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있다(법 제63조 제1항 단서).

2) 채권보상

임의적 채권보상 : 사업시행자가 국가, 지방자치단체, 그 밖에 대통령령으로 정하는 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣에 따라 지정･고시된 공공기관 및 공공단체인 경우로서 다음 각호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 해당 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급할 수 있다(법 제63조 제7항).

필수적 채권보상 : 토지투기가 우려되는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 공익사업을 시행하는 자 중 대통령령으로 정하는 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣에 따라 지정･고시된 공공기관 및 공공단체는 부재부동산 소유자의 토지에 대한 보상금(법 제63조 제7항 제2호) 중 대통령령으로 정하는 1억원 이상의 일정 금액을 초과하는 부분에 대하여는 해당 사업시행자가 발행하는 채권으로 지급하여야 한다(법 제63조 제8항, 시행령 제27조 제1항).

개인별보상의 원칙

손실보상은 토지소유자나 관계인에게 개인별로 하여야 한다. 다만, 개인별로 보상액을 산정할 수 없을 때에는 그러하지 아니하다(법 제64조).

일괄보상의 원칙

사업시행자는 동일한 사업지역에 보상시기를 달리하는 동일인 소유의 토지등이 여러 개 있는 경우 토지소유자나 관계인이 요구할 때에는 한꺼번에 보상금을 지급하도록 하여야 한다(법 제65조).

사업시행 이익과의 상계금지의 원칙

사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 一團의 토지의 일부를 취득하거나 사용하는 경우 해당 공익사업의 시행으로 인하여 殘餘地의 가격이 증가하거나 그 밖의 이익이 발생한 경우에도 그 이익을 그 취득 또는 사용으로 인한 손실과 相計할 수 없다(법 제66조).

시가보상의 원칙

보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다(법 제67조 제1항). “협의 성립 당시”란 사법상 계약의 성립일을 의미하고, 다만, 공익사업편입토지의 보상 시에는 먼저 감정평가를 한 후 보상액을 산정하게 되므로 현실적으로는 ‘보상계약이 체결될 것으로 예상되는 시점’을 가격시점으로 타당하다고 본다[국토교통부 토지정책과-4699(2011. 10. 4.)  질의회신].

 “수용 또는 사용의 재결 당시”란 수용개시일이 아니라 수용재결일을 의미한다. 대법원 1998. 7. 10. 선고 98두6067 판결 : 수용대상토지를 평가함에 있어서는 수용재결에서 정한 수용시기가 아니라 수용재결일을 기준으로 하고 당해 수용사업의 계획 또는 시행으로 인한 개발이익은 이를 배제하고 평가하여야 할 것이다(대법원 93누227 판결, 94누13725 판결 등 참조).

토지 보상액 산정기준

개발이익배제의 원칙

보상액을 산정할 경우에 해당 공익사업으로 인하여 토지등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 아니한다(법 제67조 제2항).

공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 사업시행자의 투자에 의한 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생한 것이 아니므로, 이러한 개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것이 아니고, 오히려 투자자인 사업시행자 또는 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이다. 또한 개발이익은 공공사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는 것이므로, 그것이 피수용 토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수 없고, 또 시간적으로도 당해 공익사업이 순조롭게 시행되어야 비로소 현재화될 수 있는 것이므로, 아직 공익사업이 시행되기도 전에 개발이익을 기대하여 증가한 지가 부분을 고려하는 것은 공익사업의 시행을 볼모로 하는 주관적인 가치 부여에 지나지 않는다. 토지수용에 의하여 그 소유자가 입은 손실과 공익사업의 시행으로 발생하는 이익은 별개의 문제이므로, 공익사업이 시행되기도 전에 미리 그 시행으로 기대되는 이용가치의 상승을 감안한 지가의 상승분을 보상액에 포함시킨다는 것은 피수용 토지에 대한 사업시행 당시의 객관적 가치를 초과하여 보상액을 산정하는 셈이 된다. 따라서 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 이러한 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고 할 수 없다(헌법재판소 2008헌바57 전원재판부 결정, 2008헌바112 결정, 2009헌바142 결정, 2008헌바102 결정).

당해 수용사업의 시행으로 인한 개발이익은 당해 사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는 것이어서 수용대상 토지가 수용 당시에 갖는 객관적 가치에 포함될 수는 없는 것이므로 위 규정에 의하여 손실보상액 산정의 기준으로 되는 표준지의 공시지가 자체에 당해 수용사업의 시행으로 인한 개발이익이 포함되어 있을 경우에는 이를 배제하고 손실보상액을 평가하는 것이 정당보상의 원리에 합당하다 할 것이다(대법원 93누227 판결 ). 

적용공시지가의 선택(법 제70조 제4항), 지가변동률의 적용(시행령 제37조 제2항), 그 밖의 요인 보정에서 사례선택의 기준 등에서 개발이익배제의 원칙이 적용된다.

토지수용으로 인한 손실보상액을 산정함에 있어서 당해 공공사업의 시행을 직접 목적으로 하는 계획의 승인･고시 또는 사업 시행으로 인한 가격변동은 이를 고려함이 없이 수용재결 당시의 가격을 기준으로 하여 적정가격을 정하여야 하고, 당해 공공사업과는 관계없는 다른 사업의 시행으로 인한 개발이익은 이를 배제하지 아니한 가격으로 평가하여야 한다(대법원 94누7386 판결, 94누13725 판결, 98두7770 판결).

토지보상과 공시지가기준법 적용의 문제점

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유무곤 변호사/감정평가사

 

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