토지의 형질변경과 지목 변경
1. 개발행위 허가의 대상인 토지형질변경
- 토지의 형질변경: 절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)(국토계획법 시행령 제51조 제1항 제3호)
2. 토지형질변경과 지목변경의 관계
- 개발행위허가 대상인 토지형질변경은 물리적 형상변경이면 충분하고 지목변경이 수반될 필요는 없다. 택지개발사업을 위한 토지의 수용에 따른 보상금액의 산정이 문제 된 사안에서, 농지가 이미 공장용지로 형질변경이 완료되었고 공장용지의 요건을 충족한 이상 비록 공부상 지목변경절차를 마치지 않았다고 하더라도 그 수용에 따른 보상액을 산정할 때에는토지보상법 제70조 제2항의 ‘현실적인 이용상황’을 공장용지로 평가해야 한다(대법원 2012두300 판결, 대법원 92도1477 판결).
- 지목변경을 위해서는 물리적 형상변경이 필요하지 않더라도 개발행위허가 등을 통해 해당토지의 용도를 적법하게 바꾼 후 지목변경을 신청하여야 한다(대법원 2019두31839 판결).
3. 토지형질변경 여부 관련 사례
- 이 사건 토지에 대하여는 부산시가 1979.6.7.자로 토석채취 및 농경지조성공사 허가를 받아 공사를 하고(소송기록 45면 참조), 1980.12.30. 관할관청인 부산 해운대구청장으로부터 위 공사에 대한 준공검사를 받았으나 이는 어디까지나 위 공사가 끝났다는데 대한 검사일뿐 이사건 토지의 지목은 전(田)이나 답(畓)과 같은 농경지로 되어있지 아니하고 여전히 잡종지(소송기록 39면, 이사건 토지등기부등본 참조)로 되어 있으므로 이러한 잡종지 안에서 사실상의 농경지 조성이 완료되지 아니한 이사건 토지에 대하여 농경지조성을 위하여 0.6 내지 1미터 가량의 성토행위를 한 것이므로, 이는 토지의 형질변경에 해당한다고 할 것이다. 그리고 이러한 형질변경행위는 도시계획법 제4조 제1항단서, 같은법시행령 제20조 제1항 제2호, 같은법시행규칙 제8조 제12호에서 규정하는 “토지의 형질변경으로서 다량의 토석채취, 임목의 벌채를 수반하지 아니하거나 개발제한구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 것”으로서, “경작중인 전·답의 환토·객토용 토석의 채취 및 전답의 환토·개답·개간에 수반”되는 것이라고 할 수 있는 경미한 형질변경행위에도 해당하지 아니한다고 할 것이므로, 이 사건 성토행위를 함에는 관할관청의 허가를 받아야 한다(대법원 92도1477 판결).
- 폭 1m 남짓 되고 평소 경운기가 간신히 들어가는 바닥이 울퉁불퉁한 임야 내의 기존도로를 포크레인을 사용하여 길이 150m, 폭 4.5m로 확장한 것은 토지의 형질변경에 해당한다(대법원 2000도6067 판결).
- 법 제30조 제1호, 제11조 제1항에서 규정하고 있는 토지의 형질변경이라 함은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서 토지의 형상을외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다고 할 것이다.
그런데 이 사건의 경우 공소사실 자체에 의하더라도 피고인이 토지의 형상을외형적으로 변경시켰다는 아무런 내용이 없고, 원심이 유지한 제1심판결에서 범죄사실로 적시한 피고인의 행위는 피고인이 그 소유로서 개발제한구역 내에 있는 수원시 (상세 주소 생략) 잡종지 90㎡를 음식점 부설주차장으로 사용하였다는 것인바, 피고인의 이러한 행위는 법 제30조 제1호, 제11조 제1항이 규정하는 허가를 받지 않고 토지의 형질을 변경하는 죄의 구성요건에 해당하는 행위라고 할 수 없으며, 나아가 기록을 살펴보아도 피고인이 공소사실 기재의 일시 무렵에 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위를 하였다고 볼 만한 자료를 찾아보기 어렵다(대법원 2004도8436 판결).
